Transfert de pouvoir: analyse par un juriste

Transfert de pouvoir : l'ordonnance analysée

par un juriste

7 avril 2009

Caducité de l'ordonnance 2009-001 du 17 mars 2009
conférant les pleins pouvoirs à un Directoire Militaire.

L'ordonnance 2009-001 du 17 mars 2009

Sur la forme :

1. Le cachet de la Présidence n'apparaît pas sur l'acte ;
2. La formule « En Conseil de Ministres » n'apparaît pas. Or, la Constitution prévoit expressément que c'est en Conseil de Ministres que le Président de la République signe les Ordonnances. Plus précisément, toute ordonnance devrait revêtir la formule suivante :

Le Président de la République ,

Vu la Constitution ,

Le Conseil des Ministres entendu en sa réunion à la date du : [préciser ici la date],

Et après déclaration de conformité à la Constitution par la Haute Cour Constitutionnelle suivant sa décision n° -HCC/D3 en date du [préciser ici la date],

Ordonne :

1. L'avis de la HCC n'est pas visible dans l'acte or l'article 113 de la Constitution stipule expressément que :

« Avant leur promulgation, les lois organiques et les ordonnances sont soumises par le Président de la République à la Haute Cour Constitutionnelle qui statue sur leur conformité à la Constitution.  »

Sur le fond :

1. L'ordonnance repose, textuellement, sur l'article 44 de la Constitution  :

« Le Président de la République est le Chef de l'Etat.

A ce titre, il veille au respect de la Constitution. Il est le garant de l'indivisibilité de la République. Il est le garant par son arbitrage du fonctionnement régulier des pouvoirs publics, de l'indépendance nationale et de l'intégrité territoriale. Il veille à la sauvegarde et au respect de la souveraineté nationale tant à l'intérieur qu'à l'extérieur. Il est le garant de l'Unité nationale.

Le Président de la République assure ces missions dans le cadre des pouvoirs qui lui sont conférés par la présente Constitution. »

Or, il y est expressément prévu par le législateur à l'article 60 que

« Lorsque les Institutions de la République , l'indépendance de la Nation , son unité ou l'intégrité de son territoire sont menacées et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics se trouvent compromis, le Président de la République peut proclamer, sur tout ou partie du territoire national, la situation d'exception, à savoir la situation d'urgence, l'état de nécessité ou la loi martiale. La décision est prise par le Président de la République en Conseil des Ministres, après avis des Présidents de l'Assemblée nationale, du Sénat et de la Haute Cour Constitutionnelle. »

Ce qui signifie que le mécanisme de résolution de crise basée sur l'article 44 de la Constitution est déjà prévu par le Législateur en son article 60 sus évoqué. A cet effet, pour l'application de cet article 44, le Président de la République devrait demander expressément les avis des Chefs d'Institution avant de décider en Conseil de Ministres. De plus, selon cet article 100, si une crise résulte des situations citées dans l'article 44, le Président de la République peut proclamer la situation d'exception. Et, dans aucune partie de la Constitution , il n'est mentionné le transfert de pouvoir à qui que soit.

En conséquence de l'utilisation de l'article 100 de la Constitution , il appartient au Parlement de voter une loi organique relative à la situation d'exception.(c/f article 100 dernier alinéa : La proclamation de la situation d'exception confère au Président de la République des pouvoirs spéciaux dont l'étendue et la durée sont fixées par une loi organique.) et c'est seulement après que le Président de la République peut légiférer par voie d'ordonnance. Cette disposition est complétée par l'article 85-11° de la Constitution.

Cela signifie donc que la procédure d'adoption de l'ordonnance 2009-001 du 17/03/09 présente des vices.

2. Concernant les dispositifs du texte,

Le second considérant estime que le principe de continuité de l'Etat a une valeur constitutionnelle. Cependant, l'article 1^er de l'Ordonnance confère les pleins pouvoirs à un Directoire Militaire. Or, le premier principe de toute Constitution démocratique relève et prend comme point de départ : le principe de séparation de pouvoir, ou dans notre cas, la séparation de fonction : exécutive, législative et juridictionnelle. A cet effet, des institutions ou organes distincts exerce chacun en ce qui les concerne les différentes fonctions. C'est ainsi que la fonction exécutive est conférée au Président de la République et au Gouvernement ; la fonction législative, aux deux Chambres du Parlement ; et, la fonction juridictionnelle à la HCC avec la participation des juridictions de l'ordre administratif, judiciaire et financier. Par ailleurs, la Constitution , en son article 41 stipule que « Les trois fonctions de l'Etat - exécutive, législative et  juridictionnelle - obéissent au principe de la séparation des pouvoirs et sont exercées par des organes distincts. »

Ce qui signifie que l'article 1^er de l'ordonnance qui confère les pleins pouvoirs au Directoire est contraire même à ce principe. Toutefois, en son article 3, l'ordonnance précise que les pouvoirs qui lui sont conférés sont ceux du Président de la République et du Premier Ministre.

Cela veut dire donc qu'un autre principe de la Constitution n'est pas respectée : celui du bicéphalisme de l'Exécutif en face d'un Parlement à deux Chambres, soi dit en passant. En effet, dans cet article toute la fonction exécutive ayant appartenu à deux organes distincts revenait désormais à un seul organe : le Directoire Militaire.

En ce qui concerne le Directoire Militaire, dans aucune disposition de la Constitution n'est mentionnée qu'en cas de circonstances exceptionnelles, le Président de la République peut déléguer tout ou partie de ces pouvoirs. Ce qui y est précisé, c'est le cas de vacances de poste du Président de la République. Notamment , en l'article 52 de la Constitution qui stipule que c'est le Président du Sénat qui remplace le Président de la République en cas de constat de vacance de poste prononcé par la HCC..

Relativement à l'article 4 de l'Ordonnance 2009-001, il y est décrit les missions du Directoire Militaire à savoir : l'organisation des assises nationales, la préparation de deux lois : Code électoral et loi sur les partis politiques et des élections dans 24 mois au maximum. Cela veut dire que le Directoire, en tant qu'organe mandaté de la fonction exécutive prépare les projets de loi et les soumet au vote du Parlement outre les élections qui s'imposent. Il est noter que cette dernière disposition présente des ambiguïtés en ce qui concerne les pouvoirs du Directoire en ce sens que ce dernier pourrait donc dissoudre le Parlement, les Communes et les Régions et organiser des élections anticipées.

Cependant, la Constitution en son article 47 exige que les élections relatives au Président de la République aient lieu 30j au moins et 60j au plus à partir du constat de vacance de poste par la HCC. Ce qui veut dire qu'aucune autre élection n'est possible dans un tel délai, d'un côté ; et de l'autre, le délai est précisé par la Constitution elle-même ne dépassant pas les 60j.

Pour conclure, on peut dire que l'ordonnance 2009-001 du 17 mars 2009 conférant les pleins pouvoirs au Directoire Militaire devrait être déclaré non conforme à la Constitution tant au niveau de la procédure d'adoption qu'au niveau de son contenu et ne devrait être promulguée.

Malgré cela, une déclaration de la HCC est apparue le 18 mars 2009 avec le numéro 79-HCC/G.

L'acte de la Haute Cour Constitutionnelle n°79HCC/G

Sur la forme :

Toute décision, avis ou arrêt de la HCC revêt la formule suivante :

«  La Haute Cour Constitutionnelle,

Vu la Constitution ,

Vu l'ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour

Constitutionnelle
Le(s) rapporteur(s) ayant été entendu,

Après avoir délibéré conformément à la loi,

Considérant (...)

Considérant (...)

Décide/Emet l'avis que/arrête ou prend la décision suivante :
Article premier : (...)

Article dernier : le présent avis ou la présente décision sera publié au Journal Officiel de la République..
Ainsi délibéré en audience privée tenue à Antananarivo, le date et heure, la Haute Cour Constitutionnelle étant composée de :

M. RAJAONARIVONY Jean Michel, Président

M. IMBOTY Raymond, Haut Conseiller - Doyen

Mme RAHALISON  RAZOARIVELO Rachel Bakoly, Haut Conseiller

M. RABENDRAINY Ramanoelison, Haut Conseiller

M. ANDRIAMANANDRAIBE RAKOTOHARILALA Auguste, Haut Conseiller

Mme RASAMIMANANA  RASOAZANAMANGA Rahelitine, Haut Conseiller

M. RABEHAJA-FILS Edmond, Haut Conseiller

M. RAKOTONDRABAO ANDRIANTSIHAFA Dieudonné, Haut Conseiller

Mme DAMA  RANAMPY Marie Gisèle, Haut Conseiller

Et assistée de Maître RALISON  Samuel Andriamorasoa, Greffier en Chef. »

Par ailleurs, les actes de la HCC sont des avis, arrêts ou décisions tel qu'il est précisé par les articles 115 et 116 de la Constitution et par l'ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle en son article 24 qui liste ces actes.

Cependant, aucune de ces formules n'est reprise dans l'acte n°79-HCC/G du 18 mars 2009. A cela s'ajoute le fait que ladite acte :

o                    valide les ordonnances 2009-001 et 2009-002 portant transfert des pleins pouvoirs à Monsieur Andry Nirina Rajoelina ;

o                    et, déclare le Sieur Andry Nirina Rajoelina exerçant les attributions du Président de la République prévues par la Constitution et celles des ordonnances sus évoquées.

Or, aucun texte ne permet à la HCC de valider un texte et que par ailleurs, une déclaration de la HCC n'a aucune valeur juridique du fait qu'elle n'est prévue par aucune disposition légale.

De plus, la numérotation de cet acte HCC/G n'est ni HCC/D1 ni D2 ni D3 ni AV ni AR.

Sur le fond,

o                    De la compétence de la HCC : malgré le fait et la logique que ce soit la HCC qui contrôle la conformité des lois et règlements à la Constitution , aucune déclaration de compétence n'est visible dans l'acte sus visé. Par ailleurs, il était demandé par Monsieur Andry Nirina Rajoelina à la HCC de valider des ordonnances, ce qui constitue pour cette dernière une incompétence flagrante du fait qu'elle n'a aucun pouvoir de validation d'acte légal et/ou règlementaire. Bref, la compétence rationae materiae n'est pas attribuée à la HCC dans ce cadre ;

o                    De la régularité de saisine : Selon la Constitution ainsi que les lois en vigueur, notamment l'ordonnance 2001- 003 en son article 41, seuls les Chefs d'Institution peuvent saisir la HCC pour contrôler la constitutionnalité d'un projet de texte avant sa promulgation.. En d'autres termes, seuls le Président de la République , le Premier Ministre, le Président du Sénat ou le Président de l'Assemblée Nationale peut saisir la HCC de contrôler la constitutionnalité d'un projet de texte (ordonnances, lois organiques, lois, décrets et règlements intérieurs des Assemblées). Cependant, dans le cas d'espèce, la HCC était saisie par le Président de la Haute Autorité de la Transition , en la personne de Monsieur Andry Nirina Rajoelina. Cette HAT ne figure pas dans la liste des personnalités ayant qualité à agir devant la HCC. Et qu'il n'avait qualité à agir qu'à la suite de l'acte visé présentement. A cela s'ajoute la jurisprudence de la HCC à travers la décision n°17-HCC/D3 du 04/09/1996 portant empêchement du Président de la République qui dit que : « Considérant que selon une jurisprudence constante de la Haute Cour Constitutionnelle, les individus, les partis politiques ou les personnes morales n'ont pas qualité pour saisir cette juridiction ; »

o                    Sur la procédure applicable : Etant donné qu'il s'agit d'une ordonnance prise par le Président de la République , ce dernier aurait dû respecter les procédures prévues par la Constitution pour son acte puisse y être conforme. Cette procédure était déjà évoquée auparavant. Ce qui signifie que dès que la procédure n'était pas respectée, la HCC devrait déclarée la non-conformité du projet, donc de sa nullité. A cela s'ajoute, le fait qu'en cas de délibération de la Cour , la présence ainsi que la signature du Greffier en Chef sont requises et mentionnées dans l'acte, d'après l'article 43 de l'ordonnance 2001-003. Ce qui fait défaut également dans l'acte n°79-HCC/G.

En conséquence, l'acte n°79-HCC/G ne constitue en aucune manière ni une décision, ni un avis, ni un arrêt mais une simple déclaration. Et en vertu de l'article 43 de l'ordonnance 2001-003, cet acte est donc susceptible de recours pour inconstitutionnalité, et le Président du Sénat peut faire ce recours, puisque ayant la qualité et l'intérêt à agir.

Concernant, l'ordonnance 2009-001 du 17/03/2009, son inconstitutionnalité devrait donc être prononcée par la HCC une décision D3 et en vertu de l'article 45 de l'ordonnance 2001-003 et de l'article 113 Constitution, le Président de la République peut ne pas promulgué cette ordonnance et elle serait caduque et ne peut être appliquée.

De tout ce qui précède,

o                    Tout acte basé sur l'ordonnance 2009-001 du 17/03/2009 serait caduque ou nul et non avenu notamment l'ordonnance 2009-002 du 17/03/2009 portant transfert des pleins pouvoirs à Monsieur Andry Nirina Rajoelina ;

o                    Monsieur Marc Ravalomanana reste et demeure Président de la République de Madagascar conformément à la Constitution de la République de Madagascar.

RM - Juriste